当前围填海热潮不减，给海洋生态环境带来恶劣影响，并产生了大量的失海渔民，引发社会冲突。围填海热潮不减既有宏观层面的体制原因，也有微观管理体制机制和民众参与方面的原因。就宏观体制而言，分税制背景下地方政府通过围填海追求城镇建设用地指标和土地财政，在以GDP评价为主的考核机制下通过围填海发展地方经济，这是围填海问题愈演愈烈的根本原因；就微观层面而言，在围填海的项目审批、执法监管等管理体制方面也存在着诸多问题，导致围填海项目盲目上马、上马之后肆意扩张；就社会力量参与而言，民众对围填海问题缺乏制度化参与渠道，参与形式、参与内容均没有法律保障，这导致在围填海项目的论证、规划与实施过程中无法充分把广大民众意见与利益纳入进来。据此，第一，有必要建立事权与财权相均衡的财税体制；建立生态建设与经济建设互相制衡的考核机制和评价指标。第二，完善围填海方面的管理体制机制，严格项目审批制度，加大执法监管力度；健全国家海洋督察制度，建立趋向一体化、法治化，并具有独立督察权和持续性督察效果的海洋督察体制。第三，完善民众在围填海问题方面的制度化参与渠道，建立健全相关法律法规，将民众参与纳入围填海项目论证、规划与实施过程中来。

国家海洋督察是在国家层面建立有关海洋资源环境的政府内部层级监督制度，其目的在于督促地方政府落实海域海岛资源监管和生态环境保护的法定责任，从根本上落实海洋资源环境监管体制机制。国家海洋局以围填海专项督察为重点组建了第一批6个海洋督察组，并于2017年8月下旬完成了对河北、福建、江苏、辽宁、广西、海南6省（自治区）的督察进驻。2017年11月中旬，由国家海洋局组建的第二批5个督察组，分别对山东、浙江、天津、广东、上海5个省（直辖市）进行海洋督察。总体而言，2017年的国家海洋督察取得了如下成效：在国家层面建立海洋资源环境保护的层级监督制度；督察下沉至设区的人民政府；实施“海陆空”全方位立体式督察；注重督察过程中的社会监督和边督边改。其存在的主要问题有：海洋一体化督察有待加强；海洋督察立法有待完善；海洋督察权的独立性有待进一步保障；海洋督察效力的持久性有待加强。展望未来的国家海洋督察发展，其主要对策建议包括：加强海洋一体化督察，实现区域海洋环境资源保护的协同合作；推进海洋督察立法，实现海洋督察法治化；界定国家海洋督察机构与地方政府及其海洋行政管理部门的权力关系，确保海洋督察权的独立性；增设海洋督察机构在地方政府的派驻机构，保障海洋督察效力的持久性。

国家海洋督察组于2018年和2019年先后对第一批6个省（自治区）、第二批5个省（直辖市）反馈了国家海洋督察情况。两批11个省（自治区、直辖市）按照规定时间和要求制定了贯彻落实国家海洋督察反馈意见的整改方案，并开始着手问题整改落实。总体而言，2018年和2019年的国家海洋督察取得如下成效：在建立政府内部层级监督机制之外，构建起政府外部的社会监督机制；通过国家海洋督察的政策平台和高位推动，督促地方政府建立了海洋资源环境保护的常态化机制。其存在的问题主要有：国家海洋督察的持续性不强、预防性不足；国家海洋督察组织体系不健全；国家海洋督察的对象主要局限于地方各级政府；国家海洋督察组与地方政府之间的权力关系有待进一步规范；国家海洋督察和中央环保督察在职责分工上存在重叠之处。展望未来国家海洋督察发展，主要对策建议包括：增强国家海洋督察的可持续性和预防性，完善国家海洋督察组织的顶层设计和地方设置，将国家海洋督察对象扩大至地方各级党委，加强对国家海洋督察的全程监督，明确国家海洋督察和中央环保督察的职责分工。

在2020年的国家海洋督察中，部分地区根据国家海洋督察组的反馈意见，继续进行整改落实。在国家海洋督察的强大压力下，省级政府高度重视，各级地方政府形成了压力层层传递、责任层层压实的工作态势。自然资源部根据整改情况组织海洋督察“回头看”，开展了海南省整改情况专项督察。总体来看，国家海洋督察打破科层制运作下的常规治理，实现督察制与科层制的互为补充。实施国家海洋督察“回头看”，确保国家海洋督察反馈意见的贯彻落实。重构国家海洋局与省级政府之间的关系，依托省级政府将督察压力传递给各级地方及其相关部门。与此同时，国家海洋督察中还存在诸多问题，包括国家海洋督察可持续性不强，督察“回头看”的比例偏低，督察制与科层制之间的协调有待加强等。为此，应有针对性地对国家海洋督察制度进行完善。

近年来，国家日益重视海洋生态文明建设，自2017年8月以来，前后两批次对沿海的11个省、自治区、直辖市开展了第一轮国家海洋督察。国家海洋督察建立了政府内部的层级监督制度，有力地推动了地方政府在海洋资源环境方面问题的整改。本文主要考察国家海洋督察运作的特征，在此基础上分析其成效与限度，并提出完善策略。