本文是澳门特区社会服务管理改革研究的导论。

当前，特区政府既面对着经济发展带来的种种社会问题，又面对着现代化过程中的价值冲突问题。特区政府已意识到经济增长并非发展的唯一目的，提出了可持续发展和提升市民生活素质的施政战略目标，社会政策朝向发展型社会政策转变并专门针对家庭、青少年、长者、复康等社会服务内容作出深入检讨和改革，然而，在服务管理的改革上仍遵循重效率价值的新公共管理模式，并未完全体现整体的社会政策方向和核心价值。而且，由于对社会与人缺乏完整的认识和理解，无论社会政策还是服务仍较多停留在个人福利的层面上。针对上述的问题，本书将社会素质、社会资本和公共价值三个理论作为研究基础。社会素质理论以重新认识社会为基础，在明确人与社会、社区/家庭与国家/制度之间的紧张关系后，认为人与社会在国家与社区所形成的互动场域中，即在不同关系网络中，会共同形成并发展不同的价值。为提升社会素质，实现人与社会可持续发展的战略目标，必须以规范性价值为主导，强化建构性过程因素和条件性机会因素的作用。社会资本理论以社会关系网络为中介，把个体的行动、制度/政府、历史文化联系起来，形成不同层次的互动关系，为社会服务和政策过程如何促进社会资本的累积和组织间的协作提供方向。公共价值理论以公众和公共管理者为中心，在分析公共行政与社会、公共管理者与公民、议会代表与公共组织内部工作人员之间的动态性关系后，提出了由授权环境、量度和创造公共价值三个部分组成的“战略性三角”，即公共组织除了有效率和有效能地达成法定目标外，还必须结合公平正义、公共利益的衡平原则和公众满意度-公民的需要来引导服务的提供。三个理论均以公共行政、政治、经济和社会行动者组成的互动网络为核心，通过互动网络分别构建社会价值、信任与规范、授权与支持。同时，三个理论相互补充，其中公共价值理论的三个向度与社会素质的规范性价值因素、建构性过程因素和条件性机会因素相互配合。社会素质理论的规范性价值是可持续发展的重要价值构成，补充了公共价值的社会面向价值，而且通过公共行政与政治、经济和社会行动者之间的互动与协商，规范性价值得到各方的认可后，成为判断互动网络行动的目的性价值，并成为公共行政获得政治和社会支持的条件和诊断政治和社会期望的标准，即公共行政除了被动地满足政治和社会的需要外，还积极地创造政治和社会认可的公共价值，解决网络治理缺乏民主和社会资本产生非公共性的问题。为此，本书将以网络治理为视角，把社会素质、社会资本和公共价值三个理论整合为一个完整的框架，以此指导澳门特区社会服务管理的整体改革，促进社会素质的逐步提升，实现人与社会的可持续发展。

中国传统文化重视孝道、家庭、良好稳定的生产环境，与葡萄牙本地的合作主义模式的发展相结合形成了特区成立前的精英合作主义治理模式。然而，特区成立前的社会政策未形成艾斯平（Gosta Esping-Andersen）所指出任一类型的福利国家，而是类似一些曾为殖民地的东亚国家，由于儒家传统文化的特性、殖民地时期管治国的政策目标、经济发展、政治民主和社会运动等因素，从属于经济发展的目标。澳门作为一个主权与治权分离的城市，有着更为特别的历史系络。澳门作为中国领土的一部分，经历了中国完全拥有其主权与治权但由葡萄牙实质掌握其行政权、殖民地和葡萄牙管理的中国领土等时期，相关的两个国家——中国和葡萄牙，因各自因素而引发的政局变化和两国互动而产生的作用力，牵引着特区成立前澳门的人口变化、经济增长、社会结构、社会政治文化、政府内部管理与主要社会能动者（社团）的发展、政府与社团的合作关系、治理、政策制定与执行模式的形成等。随着选举权的发展，社团兼有政治与提供社会服务的功能，形成立法、行政、社会团体和公民等行动者之间的特有权力关系、治理模式，并影响社会政策和服务的发展。尽管澳门的社会福利仍属生产主义社会福利模式，但在这样的政治、社会、经济、文化系络和治理模式下，澳门的社会政策更重视稳定社会的价值目标。在葡国民主革命前，社会政策的目的除了为救济澳门本地市民外，也为葡国履行国际责任而救济外来的难民。随着葡国民主革命、中葡建交和《中葡联合声明》的签署，以及澳门经济自20世纪60年代开始起飞，澳门的社会政策才向专业的社会工作方向发展，并形成较为完整的社会政策制度和服务提供系统，而且成为现行特区社会服务提供系统的重要组成部分。20世纪90年代中后期，由于中国内地对经济的宏观调控、澳门治安方面发生不少严重罪案，出现了地产业与旅游博彩业停滞、经济负增长、失业率不断上升等系统整合的问题。由于中葡两国建立了政治上的和谐气氛以及社会上普遍期待特区的成立和顺利过渡，各传统爱国社团贯穿治理的政治、政策和公共服务层次，无论与政府和市民均建立一定的信息与信任联结，发挥一定的社会整合作用，而且20世纪80、90年代逐步形成的社会服务和社会保障制度缓和了因失业衍生的问题，社会才得以保持稳定。

特区成立后，政治、经济发生了根本性变化，同时也引发了不少社会问题。政治上，《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）的生效，使特区政府成为具有高度自治权的治理主体，澳门居民从过去作为被统治的对象转变为真实的政治主体，立法会、政府、社团和公民等行动者之间的关系也随之产生变化。经济上，博彩业的开放与内地居民赴港澳“自由行”政策的结合，带动了旅游、地产相关的行业急速发展，不但扭转了回归前多年的经济负增长，生产总值年年提升，财政收入年年盈余，而且使得澳门成为亚洲最有竞争力的城市之一，为社会政策和服务提供的发展提供了财政基础。政治制度的根本性变化和经济的快速增长，牵动了政治主体间关系和政治文化的转变。社会上，后过渡时期的治安问题基本解决，但经济发展的同时也带来不少社会问题，如博彩业发展引发的社会教育、贫富差距、民粹主义征象的浮现，民众的期望与实现之间存在差距、文化价值冲突等，虽然特区政府强化了合作主义治理结构，但由于社团失去了澳葡时期政府与市民的桥梁角色，立法会和社会又出现了新的能动者，传统社团已不能完全协调社会和政治的不同利益，使特区仍出现了较大型的示威游行活动。针对种种问题，特区政府从整体上提出了可持续发展，以人为本、提升生活素质、发展协商民主、共建和谐社会等战略目标。在治理架构上，重点对咨询组织的设置和功能展开了改革，也设立了专职的部门开展可持续发展和生活素质的评估，作为各范畴政策的导向。在社会政策上，以生活素质评估导向社会政策的制定，提出重整社会保障制度、开展青少年全人计划，逐渐从社会行政向以资产累积、教育、医疗和就业辅助为基础的发展型社会政策转变。在社会服务管理改革方面，则针对生活素质评估指出的问题采取了一系列的措施，包括：开展了多项有关家庭、青少年、老年和复康服务的研究；通过加强对社团的资助、服务民营化、引入竞争与推行优质服务计划，进一步加强社团提供服务的角色和其服务的质量。从解决特区政策现时正面对的问题和社会提出的诉求角度看，这些措施取得了一定程度的成效。

针对经济急速发展所带来的贫富差距、青少年、老人保障和结构性失业等问题，特区政府提出了可持续发展、以人为本、提升市民生活素质、建构和谐社会以及发展协商民主等战略目标，其中特别成立专责部门开展生活素质评估，引导社会政策朝向社会需要和期望发展。特区政府根据评估结果在社会政策和社会服务上开展了一系列改革，在累积特区的人力资本和经济资本上取得了一定的成效。然而，从长远的可持续发展目标看，特区的社会政策和服务管理面临一系列的挑战。为了缓和经济发展对市民带来的冲击，特区政府逐渐形成以生活素质评估为导向的发展型社会政策。生活素质是以森提出的能力取向为基础的，改变以往纯粹从消费的角度向有需要的人提供物质或金钱援助的方式，强调从生产的角度提升人的能力，为解决贫穷问题提供了新的方向。然而森的理论取向是个人主义和自由价值，忽略了中国传统文化的关系主义，抑或辩证唯物主义所强调的人的社会性，与人的本质属性不一致，也忽略了人行动的实践过程和社会政策在建立社会关系网络与社会资本累积方面的作用，造成主观和客观评估相互剥离，未能正确认识贫穷、工作、社区、家庭和参与的重要内容，也未能完全指导社会政策和社会服务的发展，满足人的真正需要。同时，发展型社会政策过分强调以制度促进经济与社会政策融合，忽略了两者之间的价值冲突，而且作为网络治理结构的一种类型，特区合作主义治理模式多强调利益协调结构、制度以及相应的咨询组织的建立，对政策过程和整个政策过程各阶段相互之间的关系缺乏足够的重视。虽然近年特区政府指出了咨询架构存在的问题，也提出了从功能、成员和运作上作出改善，但由于代议民主的发展，社团本身存在种种管理和发展问题，以及公民参与社团的比率不高，加之部分社团被排除在政策过程之外，协商民主无法真正落实，也无法形成广为社会接受的公共价值。在服务管理方面，虽然引入了以公平、民主等价值为基础的服务质素改善机制，试图提升社团及其所属服务机构的服务质素，但审计署却多强调效率价值，使得政府的预算制度和对社团的资助制度所体现的价值与服务素质改善机制之间产生价值冲突，而且特区官僚架构所强调的专业分工又导致社会服务由不同部门分管，政府未能对其进行整体规划，难以带动服务机构之间的协作。另外，受到中国文化传统的影响，义务工作裹足不前，市民的社会参与度低，服务对象也不大愿意求助，使得被动的和理性导向的传统社会工作模式未能真正满足社会的需要和促进社会整合。

特区政府成立后，针对经济急速增长所带来的各种社会问题，推行了多项改革措施，逐渐制定出一套以生活素质评估为导向的发展型社会政策。在政策咨询上，从功能、运作和成员三方面改革现行的咨询组织；在社会服务管理上，引入了服务素质持续改进机制、服务整合和建构单亲家庭服务网络。然而，有关改革对人的理性预设并未完全与现实相符，忽略了各人因成长和工作经历不同会形成不同的价值取向的问题。经济发展与和谐社会之间又存在一定的价值矛盾，如个体性与关系性、竞争与合作、自由与约束、效率与公平等。特区政府的合作主义治理模式，忽视了政策过程的复杂性，使特区的政府咨询组织、市民大众和服务使用者之间并未形成有效的互动网络，难以促进民主协商的发展。社会服务管理改革也忽略了政府部门本身的改革和中国传统文化对有需要服务者的求助意识的影响，未配合可持续发展的战略目标和发展型社会政策对社会服务管理的要求，使得服务机构间、服务机构与政府部门之间，以及服务统筹者、服务提供者和服务使用者之间的协作关系仍有待加强。针对特区社会服务所面临的问题，本书将从价值评估、制度建构和服务提供三个层次提出改革建议。在价值评估上，社会素质评估从规范价值开始，结合相应的过程和结果评估，以期指导社会政策的发展，而公共价值计分卡则从价值的确认开始，以公共价值作为战略目标，为相关的组织，包括政府、社会团体及其下设的社会服务机构，提供一个更细致的评估框架。两者结合将可形成由战略价值导向并贯穿整个政策过程的评估框架。支撑整个社会政策评估框架的是人与社会共同发展的不同规范价值，这些规范价值经社会、政治和经济各范畴的确认后，便可引领特区社会服务的改革。针对合作主义治理结构的不足，特区政府应从功能、结构、咨询组织的人员规范、协商的过程等方面重构现行的咨询网络，配合政策信息的公开和咨询的规划，促进公民的政治参与和协商民主的发展。在此基础上，社会服务提供的利害关系人，包括政府、社会服务机构、服务使用者，以至一般的企业将须进一步协商确定各自的责任、协作关系并开展相应的改革。特区政府应首先配合发展型社会政策的要求整合相关部门，同时加强预算和资助的规划性，并强化公共管理者的角色，以积极和前瞻的方式带动社会团体及其下设的社会服务机构以至全社会制定特区的社会服务规划，推动服务机构的企业化，促使企业承担社会责任，提高公民的社会参与度，积极累积社会资本，建构特区的社会政策与服务提供网络，提升整体的服务提供能力，进而促进社会的整合和可持续发展。

本文是澳门特区社会服务管理改革研究的结语。