分税制十年：制度及其影响

摘要：

1950年代，毛泽东在《论十大关系》一文中总结了对当时国计民生影响重大的“十大关系”。尽管世易时移，其中仍有“三大关系”对时下国内经济社会的发展起着至关重要的作用。这“三大关系”是中央和地方的关系、东部和中西部的关系、政府和企业的关系，它们分别涉及政治构架、经济的平衡发展以及经济体制的转型和向市场经济的过渡问题，几乎涵盖了中国可持续发展的所有重要方面。这三个方面的关系表面上看来关联不大，事实上，这些关系的形成、走向都与政府的制度构架密切相关，财政制度便是其中的具有中心意义的一个面向。财政制度包含两个方面内容。一个方面是“财”，即政府内部对于税收以及其他公共性收入的分配和支出；另一方面是“政”，即政府在使用这些公共收入时，不但将其作为宏观经济的调控手段，而且也用来平衡收入在地区、居民间的分配模式，更重要的是用来规范和控制政府官员的行为。在“三大关系”中，中央和地方关系的一个中心内容就是中央政府与地方政府的财政分配关系，即财权和事权的划分。现在政治经济学界流行的“分权理论”的主要内容便是财政分权。地区间的平衡关系也受到政府财政政策的巨大影响，这种影响除了来自中央与地方政府间的财政分配体制之外，还受到地区之间转移支付的影响。中国缺少地区间横向的转移支付，绝大部分都是通过中央政府向地方政府下达的纵向转移支付来实现地区间政府的支出平衡的。因此，区域间的关系和中央-地方关系密切地联系在一起。政府和企业的关系则主要受到财政制度内税收政策的影响，其中税种、税基和税率的制定、企业税收在不同级别政府间的分配都会影响政府对企业发展的态度和热情。所以，虽然“三大关系”中包含了远比财政制度更多的内容，但是财政制度无疑构成了我们理解中央和地方政府行为以及上述“三大关系”的锁钥。具体而言，财政制度包括税收、公共支出、转移支付以及决定政府间分配关系的财政体制，其中后者又是财政制度的中心内容。新中国的财政体制经历了一个比较复杂的变迁过程，大致由新中国成立初期中央对地方实现高度集权的财政“统收统支”制度到1980年代中期逐渐过渡到比较分权的财政包干制度，又到1990年代中期（1994年）实行了相对较为集权的分税制体制。财政体制的变迁与影响国计民生的诸多关系无不密切相关。分税制的施行至今已超过十年，而这十余年是中国经济和社会以及政府间关系变化比较激烈的十余年。本文对以分税制为中心的财政制度及其影响做一个初步探索，重点讨论分税制对中央-地方关系的影响，并通过对地方政府行为的分析，讨论分税制对东—中西部关系以及政府—企业关系的影响。

关键词：

税收地方财政分税制中央

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周飞舟: