我国的社会养老保险制度（下文中的“养老保险”如无特殊说明均指社会养老保险）自20世纪80年代中期开始进行改革以来，虽然逐步扩大覆盖面、努力提高统筹层次、完善制度建设，但分散化、分割化一直是我国社会养老保险制度的弊病。养老保险制度的地域分割、人群分割、城乡分割、养老保险政策和立法的分散、政府在基金管理权上的分散，都是我国当前养老保险制度碎片化和低层次统筹的表现（郑功成，2008c；张剑雄、吴湘玲，2005；吴湘玲，2005；Frazier，2004a、2004b；Zhao and Xu，2002）。在我国养老保险制度改革和发展的过程中，中央政府赋予了地方政府较大的自主权，使各地根据自身情况制定养老保险政策，这使养老保险在我国迅速推广建立，但也同时产生了无数不同的方案，制度和管理的高度分散化、覆盖面的大小不一迫切要求我国整合养老保险制度，提高统筹层次。
“统筹”一词含有综合协调、归集和调度资金之义，它是与片面、分散、隔离等含义相对的。在我国养老保险制度内，“统筹”一词在不同情境下有不同的具体涵义，自我国1998年打破行业统筹等非属地统筹后，当前我国的养老保险统筹目标主要分为城乡统筹与统筹层次提高（以城镇职工基本养老保险省级统筹为主）两类。
为了完善社会养老保险制度，各地政府因地制宜地推行社会养老保险统筹，学者们也针对城乡统筹或城镇职工基本养老保险（以下简称“城保”）省级统筹提出了方案建议。由于“城乡统筹”开展较晚，至今还没有形成统一的界定。城乡统筹的关键在于农村社会养老保险（以下简称“农保”）制度，一些学者认为城乡统筹的重点在于对农村的覆盖，而保险方案要适应农村特点，建立灵活多样的新型农保制度（景天魁，2003；潘楠、钱国荣，2008；杨翠迎，2004；杨一帆，2009）；而另外一种观点认为城乡统筹不仅要覆盖农村，还应以与城保制度统一为目标（郑功成，2008b；胡鞍钢，2001；戴卫东，2009；王国军，2000）。因此，无论是在学术研究还是现实操作中，城乡统筹主要存在覆盖统筹（制度覆盖农村，同时制度具有特色）、统一统筹（制度覆盖农村，同时便于与城市制度对接）两种理解方式。考虑到未来城乡一体化的发展，以及中央政府在2009年“新型农村社会养老保险”试点中对于农保制度与城保制度衔接的重视，文中所述的“城乡统筹”既指社会保险制度对农村地区的覆盖，也指农保与城保的统一协调，将前者视为初级目标，后者视为高级目标。
“省级统筹”是从提高城保统筹层次的角度而言的，我国当前提高统筹层次的主要问题是实现城保的省级统筹，这也就是当前最普遍意义上的“省级统筹”含义。城保的省级统筹标准较为明确，学者们的关注点主要在统筹层次低、个人空账问题、各级政府责任分担不明确、地区利益竞争等问题上。在统筹如何实现的问题上，也存在“分步走”（高红岩、吴湘玲，2009；王凡等，2004；杨翠迎，2004）观点、“一步到位”（郑功成，2008a；吴湘玲，2005）观点，而如何分步走，如何一步到位，学者们也各有见解。这些探讨为社会保险一体化发展提供了非常宝贵的建议。
然而，大部分学者的研究是在城乡统筹与城保省级统筹中二者选一，而地方政府在实际中是两种统筹同时运作，统筹政策在何种程度上化解了原有的碎片化？这两项以不同途径同时实施的统筹政策是否会产生互斥、造成冲突？要回答这些问题，必须综合考虑以地域（主要是地级市）为导向的城乡统筹和以群体为导向的省级统筹和中央政策，分析两种统筹的互动和冲突。这里选取东莞为个案，以期代表部分积极探索社会养老保险政策创新、率先在地区内推行（实现）统筹的地区，探讨其在发展地域内社会保险一体化过程中的发展与挑战。