21世纪以来，党和政府日益重视社会政策在国家发展中的重要作用。在这一背景下，我国经历了一段社会政策快速扩张的时期，大量新的社会政策不断涌现。然而，社会政策的扩展和财政投入的增加并没有充分转化为人民的福祉，公众对社会政策的获得感并不强。产生这一反差的原因在于社会福利治理能力没有适应社会政策的快速发展。为此，本文从政策的制定与执行之间协调、职能部门间协调、职能部门政策执行力、社会保障统筹层次、政策执行中的政治干扰和社会福利治理理念等维度阐释了社会福利治理能力不足的具体表现。我们认为，有效的社会政策执行需要与之相匹配的社会福利治理能力，中国社会政策实践亟须迈向以社会保障为导向的公共行政，进而推进社会福利治理能力现代化。

自18世纪以来，近代西方国家分别在经济、政治和社会领域逐步确立了资本主义市场经济、民主政治与福利国家制度，相继实现了民权、政治权利与社会权利，完成了公民身份的建构。在中国，随着改革和开放的深入，在经济上逐步形成了社会主义市场经济体制，在政治上社会主义民主政治的形态日益巩固，但是社会上并未形成明确的体制模式方向。尽管近年来政府强调社会建设和社会事业的发展，强调民生问题的重要性，但是中国社会领域并没有形成类似市场经济、民主政治这样明确的目标模式，而只是模糊地说关注民生，体面劳动，让人民生活得更加幸福、更有尊严。虽然有学者倡导建立社会主义福利社会（岳经纶，2008；郑功成，2008a），但是似乎没有得到来自民间与官方的有力回应。如果说当代中国有了明确的政治发展模式和经济发展模式，那么，在社会领域还没有找到理想的制度模式。“社会欧洲”（Social Europe）是欧洲学术界流行的概念。所谓“社会欧洲”，指的是欧洲的社会模式（the European Social Model），特别是指提供保护预防全球市场冲击的欧洲福利国家体制（Giddens et al.，2007）。换言之，“社会欧洲”与欧洲社会政策密切相关。相应的，所谓“社会中国”（Social China），其着眼点就是中国的社会模式，特别是中国的社会政策和社会福利模式。与经济中国、政治中国这些概念一样，“社会中国”是对中国社会模式的历史、现状以及未来的高度抽象。透过“社会中国”概念，我们可以回顾中国社会发展（主要是福利制度）的历史，分析其现状，展望其未来。“社会中国”既是一个具有时间/历史内涵的概念，也是一个具有空间内涵的概念。它既指涉具体的社会福利和服务的提供，更涉及抽象的公民社会权利的建构。从“社会中国”的视野审视1949年新中国成立以来中国社会政策的演变和发展，可以把其划分为三个阶段：前改革阶段、20世纪80～90年代的改革阶段，以及2002年以来的新阶段。在这三个阶段，“社会中国”呈现不同的图像。随着我国社会政治经济状况的变化，国家在社会福利和服务中的角色发生了持续的变化，经历了从改革开放前的“国家垄断”（state-monopolizing），到改革开放后的“国家退却”（state-rolling-back），再到“国家再临”（bringing the state back in）的演变过程，从而令我国的社会政策发展呈现明显的阶段性。21世纪初，面对经济改革过程中积累的种种社会问题，中国开始强化国家在公共福利和服务中的角色，出现了社会政策的急剧扩展，新的社会政策体系正在形成之中；但是，统一的“社会中国”的图景依然模糊。

自20世纪70年代末以来，我国经历了前所未有的大规模社会经济转型。随着经济体制从计划经济向市场经济的转型，我国的社会保障制度也发生了根本性的变化。纵观过去30年我国社会保障的政策和实践，可以发现这样一个看似矛盾的现象：一方面，一种以社会保险为核心的多层次社会保障体制正在确立；另一方面，公众的一些基本需要还不能得到有效满足，特别是在教育、医疗和住房等领域。20世纪80～90年代的社会保障制度改革主要服务于以国有企业改革为中心的经济体制改革，缺乏明确的社会政策导向；进入21世纪，特别是中共十六大以来，随着科学发展观与和谐社会施政理念的提出，中国的社会保障制度改革开始有了较鲜明的社会政策思维，人类需要的满足和公共福祉的增进开始成为社会保障改革的出发点，我国的社会保障制度正在经历从“社会身份本位”的社会保障（social status-based social security）向“人类需要本位”的社会保障（human need-based social security）转变的过程。为了确保人民群众能够分享经济发展的成果，确保社会变迁能够增进公共福祉，我国的社会保障制度建设应该以建立社会主义福利社会为目标模式，使福利社会和民主政治及市场经济一道，共同构成中国特色社会主义的三大支柱。

为了满足人民群众日益增长的物质文化需要，维护和提高执政的认受性，中国共产党于1978年十一届三中全会上做出停止“以阶级斗争为纲”，把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。由此，中国走上了改革开放的道路。与此同时，世界尤其是西方国家经济由于爆发石油危机而濒临崩溃，新自由主义在全球兴起。社会主义的中国也接受了这一学说的“下溢假设”（trickling down effect），即只要经济持续增长，其他一切问题都迟早会迎刃而解。“效率优先，兼顾公平”“发展是硬道理”“以发展解决前进中的问题”成为执政党和政府重点发展经济的口号。在这些理念的主导下，中国在短短的时间里取得了令世人瞩目的经济成就，到2010年，中国经济总量超越日本，成为仅次于美国的世界第二大经济体。但也正因为片面强调经济增长，忽视社会发展和社会服务，当中国的所有制结构已经发展到各个社会阶层的利益产生矛盾甚至冲突时，也即中国的经济改革使人人受益的效应（所谓“帕累托效应”）消失后，改革中累积的一系列社会问题在21世纪逐渐显现并愈演愈烈。城乡、区域、经济社会发展不平衡，与社会福利密切相关的就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房等问题非常突出。2003年爆发的SARS疫情暴露了中国公共卫生建设的落后。教育、医疗和住房被人们称为“新三座大山”。民意宣布了这些社会领域进行的市场化改革已经失败。民生问题和市场化失败引发了人们对改革的新一轮反思和争论。在社会舆论的推动下，以胡锦涛和温家宝为首的一届中央领导人充分认识到问题的严重性和解决它们的紧迫性，提出科学发展观和构建社会主义和谐社会的新理念，着力进行政策转型。中国公共政策格局由经济政策转向社会政策的历史性转变（王绍光，2007）已经引起学界的高度关注，大量研究探讨转变的原因和趋势（王绍光，2007；岳经纶，2007b；莫家豪，2008）。也有学者对中国社会政策未来的发展做出具体的规划，认为应提倡适应发展中国家需要的发展型社会政策（张秀兰等，2007；徐道稳，2008）。这些研究无疑都是富有意义的。但是，从把握总体转型趋势到规划未来发展方向之间，我们还应该做一些铺垫工作，关注转型中的细节。我们有必要知道，在社会发展上，已经进行了什么改革？政策转型进行到哪里？在此过程中有何特点和不足？只有明白改革的出发点，在此基础上提出的建议和方案才能更加切合现实社会的需要，事半而功倍。这些正是本章关注的焦点。为了更清晰地展示近年来中国社会政策的新发展，本章以2003年至2010年的国务院政府工作报告为基础，分析其中有关社会政策的内容，试图从总体上把握21世纪以来我国社会政策的发展。一般而言，“社会政策”一词用来说明国家在公共福利方面的角色。英国著名社会政策学者迈克尔·希尔（Hill，2003）认为社会政策就是“影响公共福利的国家行为”。虽然人们对社会政策的精确定义存有分歧，但是在其内容方面则有基本的共识。一般认为，社会政策主要包括以下五个方面：解决无知和失业问题的教育与培训政策；解决疾病问题的医疗卫生政策；解决贫穷问题的社会保障政策；解决居所问题的住房政策；解决特殊群体或个人问题（如老人照顾）的个人社会服务政策。随着社会的发展，社会政策的范围也在不断扩大。当前，环境、食品药品监管等社会规制政策也成为社会政策的内容。本章所使用的社会政策主要包括我国公共政策领域中的教育、医疗卫生、就业、社会保障、住房和环境保护等政策范畴。需要指出的是，本文的梳理还是非常初步的。

社会政策支出，也称社会支出，反映的是一个国家或地区在社会政策领域的投入，是社会政策的量化指标。社会政策支出为社会政策的最终落实提供物质保证，否则再好的社会政策也会成为空中楼阁。社会支出是社会政策研究领域一个重要的研究课题，富有价值并且充满潜力。西方发达市场经济国家和许多重要的国际组织都非常重视社会支出，不仅构建了社会支出的指标体系，积累了丰富系统的统计资料，并且用社会支出水平来衡量一个国家或地区在改善人们福利水平方面做出的努力。

本文以广东为个案，进行社会保障水平的地区差异问题研究。

本文进行了养老保险制度变迁研究。

我国的社会养老保险制度（下文中的“养老保险”如无特殊说明均指社会养老保险）自20世纪80年代中期开始进行改革以来，虽然逐步扩大覆盖面、努力提高统筹层次、完善制度建设，但分散化、分割化一直是我国社会养老保险制度的弊病。养老保险制度的地域分割、人群分割、城乡分割、养老保险政策和立法的分散、政府在基金管理权上的分散，都是我国当前养老保险制度碎片化和低层次统筹的表现（郑功成，2008c；张剑雄、吴湘玲，2005；吴湘玲，2005；Frazier，2004a、2004b；Zhao and Xu，2002）。在我国养老保险制度改革和发展的过程中，中央政府赋予了地方政府较大的自主权，使各地根据自身情况制定养老保险政策，这使养老保险在我国迅速推广建立，但也同时产生了无数不同的方案，制度和管理的高度分散化、覆盖面的大小不一迫切要求我国整合养老保险制度，提高统筹层次。“统筹”一词含有综合协调、归集和调度资金之义，它是与片面、分散、隔离等含义相对的。在我国养老保险制度内，“统筹”一词在不同情境下有不同的具体涵义，自我国1998年打破行业统筹等非属地统筹后，当前我国的养老保险统筹目标主要分为城乡统筹与统筹层次提高（以城镇职工基本养老保险省级统筹为主）两类。为了完善社会养老保险制度，各地政府因地制宜地推行社会养老保险统筹，学者们也针对城乡统筹或城镇职工基本养老保险（以下简称“城保”）省级统筹提出了方案建议。由于“城乡统筹”开展较晚，至今还没有形成统一的界定。城乡统筹的关键在于农村社会养老保险（以下简称“农保”）制度，一些学者认为城乡统筹的重点在于对农村的覆盖，而保险方案要适应农村特点，建立灵活多样的新型农保制度（景天魁，2003；潘楠、钱国荣，2008；杨翠迎，2004；杨一帆，2009）；而另外一种观点认为城乡统筹不仅要覆盖农村，还应以与城保制度统一为目标（郑功成，2008b；胡鞍钢，2001；戴卫东，2009；王国军，2000）。因此，无论是在学术研究还是现实操作中，城乡统筹主要存在覆盖统筹（制度覆盖农村，同时制度具有特色）、统一统筹（制度覆盖农村，同时便于与城市制度对接）两种理解方式。考虑到未来城乡一体化的发展，以及中央政府在2009年“新型农村社会养老保险”试点中对于农保制度与城保制度衔接的重视，文中所述的“城乡统筹”既指社会保险制度对农村地区的覆盖，也指农保与城保的统一协调，将前者视为初级目标，后者视为高级目标。“省级统筹”是从提高城保统筹层次的角度而言的，我国当前提高统筹层次的主要问题是实现城保的省级统筹，这也就是当前最普遍意义上的“省级统筹”含义。城保的省级统筹标准较为明确，学者们的关注点主要在统筹层次低、个人空账问题、各级政府责任分担不明确、地区利益竞争等问题上。在统筹如何实现的问题上，也存在“分步走”（高红岩、吴湘玲，2009；王凡等，2004；杨翠迎，2004）观点、“一步到位”（郑功成，2008a；吴湘玲，2005）观点，而如何分步走，如何一步到位，学者们也各有见解。这些探讨为社会保险一体化发展提供了非常宝贵的建议。然而，大部分学者的研究是在城乡统筹与城保省级统筹中二者选一，而地方政府在实际中是两种统筹同时运作，统筹政策在何种程度上化解了原有的碎片化？这两项以不同途径同时实施的统筹政策是否会产生互斥、造成冲突？要回答这些问题，必须综合考虑以地域（主要是地级市）为导向的城乡统筹和以群体为导向的省级统筹和中央政策，分析两种统筹的互动和冲突。这里选取东莞为个案，以期代表部分积极探索社会养老保险政策创新、率先在地区内推行（实现）统筹的地区，探讨其在发展地域内社会保险一体化过程中的发展与挑战。

本文通过介绍东莞医改与神木医改，分析了地方社会政策创新的经验与挑战。