公民权利纬度下的行政许可与行政确认——由《社会团体登记管理条例》第3条和第35条引出的思考

摘要：

《社会团体登记管理条例》（以下简称《条例》）第3条规定：成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。社会团体应当具备法人条件。第35条规定：未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。根据这些规定，我国的社会团体管理建立起双重行政许可登记制度。对此，学界和实务界多有诟病，并且很多批判性意见认为应当取消这种双重行政许可登记制度。2008年5月13日北京市东方公益法律援助律师事务所就此向全国人民代表大会常务委员会提出了合法性审查的建议。该建议认为，《条例》确立了我国社会团体的双重许可登记制度，即业务主管单位的许可和登记管理机关的许可。《条例》中关于“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”的相关规定违反了《行政许可法》。并据此指出，废除业务主管单位的制度设计符合依法治国、依法行政的原则和精神，符合党和国家推动社会组织发展的政策方向。无疑，这一合法性审查的建议具有推进法治建设的积极意义。但是其提出的解决问题的思路尚需进一步商榷。其实，分析国家权力与公民结社权，以及与社团法人之间的关系，可以发现其中纠缠着行政主体的行政确认与行政许可行为，而不单纯是行政许可的问题。只有将行政确认和行政许可这两种不同性质的行政行为区分清楚才能确立起恰当的制度去规范公民结社权。行政许可和行政确认虽然都是行政主体行使的行政权类型，但是二者与公民权利的关系存在重大差异，不同的行政权运行模式要求不同的制度与其匹配，理解这些对于构建恰当的社会团体管理模式具有重要的意义。本文正是基于上述考虑和分析而形成与展开的。

关键词：

社会组织行政许可公民权利行政确认

作者简介：

沈国琴:中国人民公安大学法学院副教授，主要研究方向为宪法学、警察法。