任何社会都有一小部分社会成员不具备自给自足的能力，例如孤儿、残疾人、年老无依的长者等。他们是人类历史上长期存在、也是跨文化存在的弱势群体，所以每个社会都有责任制定一套满足他们实际需要的方法并逐渐形成一种稳定的社会制度。

本书主要是从五保对象主体出发,探讨他们的需求状况以及五保供养制度实施以后是否能够满足五保对象的各种需求,在新《条例》颁布之后五保对象的生活保障较之以前是否有提升,是否会产生新的需求。这些问题的探究都离不开需求理论的相关支持。为陷于困境的社会弱势群体提供制度性保障,是社会公正理念的实际体现。随着现代社会的发展,为了适应保障对象需求的转变,社会保障制度逐渐从单纯的物质保障转变为同时兼顾保障对象精神需求。

虽然研究中国五保供养政策变迁的文献较多,但基本上都是从历史发展的角度,纵向分析新中国成立后五保供养制度的形成、变革等发展历程。本书按照五保供养所需资金来源或融资体系的阶段性变化对农村五保供养制度的变迁进行梳理,将其划分为人民公社保障时期、村提留乡统筹时期、农业附加税费时期、税费改革之后的保障时期。资金来源经历了集体经济保障、村提留乡统筹保障、农业附加税费以及税费改革后的税收和财政转移支付保障、国家保障时期。

我国农村五保供养制度在人民公社时期开始建立，在一定程度上保障了五保对象的基本生活达到或基本达到当时社员的生活水平。随着农村集体经济发展变迁，五保对象的实际生活水平逐渐发生变化，尤其在1996年以后集体经济相对减少，五保对象的生活水平随之下降，取消涉农税赋之后的五保供养资金从村集体转向国家财政，但是在实际执行过程中部分地区反而使得五保对象既失去了村集体的保障，也没有得到国家政府的保障，生活水平进一步下降，远远低于当地平均生活水平。2000年前后学术界开始关注五保对象的生活现状，尤其是关于五保对象的供养内容“保吃、保穿、保住、保医、保葬”有较多实证调查研究，从一个侧面反映了该群体的生活现实不容忽视，另一方面也促进了社会各界对五保供养工作相关政策的反思。

社会保障制度的核心是保障弱势群体乃至全体社会成员的生活，完善的社会保障制度应该是物质保障和精神保障的协调与均衡。物质保障是精神保障的基础，因为社会成员的物质需求的满足优先于精神需求的满足。《孟子·梁惠王上》记载：“今也制民之产，仰不足以事父母，俯不足以畜妻子；乐岁终身苦，凶年不免于死亡。此唯救死而恐不赡，奚暇治礼义哉？”但是社会保障制度不应该仅仅是经济、物质或者是单纯金钱方面的保障。随着经济发展和社会保障制度的完善，以满足基本生理需求为代表的物质层面的保障，仅仅是较低层次的最基本的保障制度，为了保证社会成员能够真正享有经济层面的保障制度，还需要完善各种制度。例如当前一些地区以五保内容为主体的经济保障制度已经基本能够满足五保对象的衣食住行等生理需求，但是五保对象如果不能得到日常生活照顾，或者住院期间不能得到适当护理，可能促使他挤占有限的五保供养资金购买服务，降低五保供养标准。甚至有研究者在湖南地区进行的调研发现，一些地区的五保对象由于活动不便、缺乏照料，竟然还出现了“有钱不能花”的现象（吴晓林，万国威，2009），因此应当为保证社会成员享受经济保障提供条件。此外，根据马斯洛的需求层次论，当个体的较低层次的需求得到满足之后，就会产生较高层次的需求。五保供养制度满足的是目标群体的生理需求以及高一层次的安全需求，当五保对象基本的生存需求满足后，他们进而产生更高层次的需求。例如五保内容更加全面、五保标准相对更高的四川WC镇的五保对象，他们对五保供养制度的满意度并不比湖北宜昌地区的五保对象高，因为他们有更多的需求，因而对社会保障政策的期望更多。

社会政策的制定是为了满足社会成员的各种需要和解决社会问题。为了满足我国农村无劳动能力、无生活来源的生活极其贫困人员的基本需求，从20世纪50年代开始我国逐步制定并发展了针对这一群体的社会保障制度，即农村五保供养制度。由于五保对象是我国农村困难群体中最缺乏生存能力、最需要照顾的弱势群体，故针对这一群体提供的五保供养制度实现了对五保对象的全方位保障，同时由于这一保障制度长期建立在社区集体经济组织的基础上，因此五保供养制度是具有中国特色的农村社会保障政策体系的重要组成部分。随着我国农村社会、经济、政治各方面的发展，五保供养制度赖以实施的环境也发生了变化，难以满足五保对象多样性的需求。因此五保供养制度也需要作出适当的调整，以适应发展变化了的社会现实和日益多样的五保对象的需求现状。

本研究运用社会保障、社会学和社会工作等相关理论,通过对四川、湖北两地的部分五保对象的结构式与非结构式访谈、参与式观察等方法收集研究资料,从五保对象自身需求出发,对2006年新《农村五保供养工作条例》进行了政策解读, 并分析了新《农村五保供养工作条例》颁布实施以来,五保对象在经济方面需求 的满足状况以及建立在经济需求获得满足或部分满足之后五保对象的非经济需求,并因应五保对象的实际需求,提出相应的对策和五保供养制度的评估指标。