信访无序与诉访难分是信访制度实践普遍存在的问题，与《信访条例》实现信访法治化、规范化的立法目标相距甚远。“信访+”二元治理结构是信访法治化的瓶颈所在。涉法涉诉信访改革未能打破这种治理结构，有明显的路径依赖。信访法治化不能仅仅停留在“法定化”层面，而应该通过治理模式创新寻求出路。以法治下的共治为框架，重新确定信访制度功能，同时推进信访体制和司法体制改革。以法律制度的有效实施为保障，将信访改造为社会参与公共决策的平台，辅以行政ADR（alternative dispute resolution clause，替代性纠纷解决机制）、行政监督功能，提高司法的社会参与度，强化政府的回应义务，构建全民共建共享的新型治理格局。

本文介绍了信访制度立法的困境与对策，主要包括：一、《信访条例》实施现状与信访立法难题；二、信访立法障碍的成因；三、彻底破除“信访+”二元治理结构，构建“法治下的共治”新型治理架构；四、结论。