导论部分将在社会转型大背景下，从微观视角详细呈现一项环境政策在特定时空中实践的现状、问题与成效，从而揭示一项全国性的生态建设项目的地方实践形态及其存在的问题。退耕还林政策实施已有近20年历史，在生态、社会与经济方面取得了显著成效，同时也存在一些困境和问题，这里特别关注基层执行主体之间的互动实践对政策实施效果的影响。退耕还林政策作为一项全国性的环境政策，具备系统性和规范性，为不同学科学者展开广泛学术讨论和研究提供了良好的素材。当前有关该项政策研究取得有目共睹成就的同时也存在若干不足，从而为本研究提供了进一步探索的空间，并在此基础上提出研究问题。

本研究旨在考察退耕还林政策在特定区域的实践形态，并试图总结不同行动者政策行动的特点与影响因素以揭示行动逻辑。本书的研究主线是对退耕还林政策实践过程以及行动者行动的跟踪研究，而个案研究的方法可以更好地考察这个过程。

转型社会成为分析当前中国复杂的环境问题以及环境治理困境的一个基本背景；委托-代理理论是公共政策研究中比较常用的分析视角，本研究在批判借鉴委托-代理分析视角的基础上对一项全国性的生态建设项目基层实施过程进行动态分析，有利于还原并构建政策地方实施过程的“全景图”；为进一步深入探究政策基层执行主体行动实践的逻辑，以建构主义视角为基础，通过多元行动主体的话语分析对政策的解读与策略性实践，揭示政策基层执行的深层逻辑；进而采用结构化理论视角重点阐述行动者在实践过程中与制度约束的互动，在本研究中主要将环境政策作为一套系统的规则体系，研究在不同行动者的执行过程中不断地创造、解释和运用政策规则最终形成政策地方实践的一种特殊形态过程。在批判使用既有分析视角以及理论资源之前，有必要对其内涵、核心要素、适用领域以及在本研究中适用的特殊性等内容进行讨论和说明。

本文以乡镇政府为中心梳理退耕还林政策基层执行过程的五大环节，即政策目标原则的理解、宣传动员、小班规划与分户落户、造林植树、验收年检与政策兑现，随后通过规范性政策文本以及基础执行主体实践之间的博弈关系展开分析。其次， 中央与地方的关系从计划经济时期的“命令－服从”关系演变为“讨价还价”的委托－代理关系，以委托－代理理论视角为基础分析作为委托－代理 “终端” 的乡镇政府为了实现多重任务指标和 需求，对政策进行策略性解读与实践，从而揭示规范性政策文本在地方的变通执行中凸显的一系列特点：对政策文本的再界定，地方灵活的政策实践，政绩考核指挥棒引导下的 “运动式” 政治锦标赛以及非生态因素下的结构性调整等。再次，基于转型背景下基层政府与村委会、村民自身角色和作用的变化以及三者之间 关系互动的演变，从环境共识缺乏、政策的不完备性、信息不对称、多元化利益结构冲突，以及环境政策特殊性决定的地区经济发展与生态改善之间的博弈冲突等方面，对乡镇政府退耕还林执 行中出现偏离的影响因素进行探析。最后，围绕政策解读、基层实践过程、特点与影响因素，总结以乡镇政府为中心的退耕还林 政策基层变通执行的实践逻辑，即以任务为中心的压力实践逻辑。

本文主要以村委会为中心的退耕还林政策变通执行过程以及实践逻辑为主展开讨论，以案例呈现村委会在政策实施过程中的策略性行动与特点，并对影响政策变通执行的因素进行分析。

本文主要讨论退耕还林政策的最终执行主体村民基于自身生存逻辑与生态智慧对政策采取变通适应的策略性行动的过程。通过田野调查发现，在退耕还林工程基层实践过程中，随着时间的推移，村民对政策的具体行动经历了三个阶段：第一阶段“禁种而种”（2003—2010年），第二阶段“可种而不种”（2011—2018年），第三阶段“毁林复耕”（2018年之后）。村民对政策的变通适应行动不仅反映了政策规范在地方实践各个阶段的核心特征，同时也表明村民在政策约束下依靠自身资源而采取多元化生计策略行动，即依靠传统生存经验与规范性政策进行博弈而获得自身的行动空间，在“树进人退”的背景下选择外出务工获得更大的收益，应对国家出台一系列“惠农支农”政策以及村民长期生计模式未建立起来而采取多元化策略性选择。退耕还林政策的最终实践形态是基层政府以及村委会对政策的变通执行以及村民的适应性策略行动共同作用的结果，由此导致政策实际执行效果与政策预期目标之间存在一定的差距。

一项全国性的旨在改善生态的退耕还林工程通过科层体制下的层层委托-代理实践以及村民策略性行动选择的共同作用形塑了政策特殊实践形态。本研究重点从微观视角揭示基层政府、村委会以及村民在退耕还林政策基层执行中的复杂过程与实践逻辑及其对政策执行效果的实际影响。虽然当前中国政府大力投入环境保护并建立了一系列比较完善的环境政策体系，但仍然面临环境“治理失灵”等困境，这为本研究重点关注环境政策的执行过程提供进一步探究的空间与契机；同时在社会转型背景下，不同政策执行主体角色与功能变迁以及互动关系演变，有利于对政策地方变通执行的合法性认同以及适应性影响进行拓展性分析。

虽然退耕还林政策在1999年开始正式试点，但我国关于退耕还林工程的探索最早可以追溯到1949年晋西北行政公署发布的《保护与发展林木业暂行条例（草案）》，在该条例中我国第一次正式提到退耕还林。关于退耕还林的发展历程，不同学者根据不同标准有不同的梳理，大体可以分为四个阶段：号召动员阶段（1949～1998年）；试点示范阶段（1999～2001年）；工程建设阶段（2002～2006年）；成果巩固阶段（2007至今）（李晓峰，2005；罗春，2005）。在号召动员阶段又有学者将其分为三个时期：第一个时期，以营造商品用材林为主（1949～1977年）；第二个时期以营造经济林为主（1978～1982年）；第三个时期进入以营造生态经济林为主的退耕还林新时期（1983～1988年）（冯道，2002）。由于号召动员阶段属于自发阶段，复耕严重，政府的支持力度有限，退耕规模不大，本书对该阶段不做重点讨论。退耕还林工程的推进历程伴随着国家政策的不断演变而发展，所以本研究重点梳理1998年以后退耕还林政策的发展与工程推进的相关内容。

自党的十六届三中全会以来，“三农”问题备受关注，为了解决“三农”问题，党和政府出台了一系列“惠农”、“支农”政策，如“促进农民增收政策、农业税费改革政策、粮食直补政策、建设社会主义新农村政策和建设社会主义和谐社会”等。中国农业补贴政策始于20世纪50年代末，最早的补贴形式是国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等（朱应皋，2006）。当前关于中国农业补贴政策的研究相当丰富，有学者对国家相关农业补贴政策进行对比研究总结经验启示（刘渝等，2005；张瑞红，2010）；也有学者对农业补贴政策阶段性问题以及完善建议等展开讨论（郑志冰，2007；杜辉等，2010；彭慧蓉等，2011）等。在众多研究中关于我国农业补贴制度变迁大致分为三大转向的轨迹：一是以价格补贴转向非价格补助为主；二是以生产性补贴转向以流通性补贴为主；三是以间接性补贴转向以直接性补贴为主（朱应皋，2006）。其中有学者认为从1999年开始实施的退耕还林政策是我国农业政策由索取向给予的转折点，国家财政收入逐渐流向农民，税收转变为农业补贴（张红霞等，2012）。所以，退耕还林政策既是林业政策又是农业政策转折点，具有重要的意义。为了更好地反映农业补贴政策与退耕还林政策的“系统效应”，这里重点梳理与退耕还林政策发展同时期（1999年以后）的相关农业补贴政策（详见附表1）。2003年开始，我国农业补贴政策进入改革完善期，实施以“两免四补”为标志的生产领域的明补政策，形成了以粮食直接补贴和农资综合直接补贴为主要内容的综合性收入补贴、以良种补贴和农机具购置补贴为主的专项生产性补贴、粮食最低收购价、农业税减免相结合的直接补贴政策体系。按性质可以分为两类：即综合性收入补贴和重大财政支农专项补贴，其中综合性收入补贴重点着眼于对种粮农民进行收入补偿，是对种粮农民的直接补贴，包括粮食直补和农资综合直补，而重大财政支农专项补贴项目较多，如良种补贴、农机具购置补贴、家电购置补贴等（张红霞等，2012）。（详见附表2，重点列举重大财政补贴项目）。通过附表2各项补助政策实施情况表明，退耕还林政策是一项全国性的、累计投入的资金最大、补贴累计期限最长、受益对象最多、综合效益较好的惠农举措。

本文梳理了东溪村60年来主要历史事件。