灾害救助是现代国家政府不可推卸的责任。中国灾害救助的历史源远流长，自新中国成立以来，党和政府一直高度重视灾害救助工作，逐步形成了较为完善的灾害救助政策体系。但是由于多方面因素，我国灾害救助的水平一直较低，直至汶川地震、玉树地震等重大灾害发生，政策实践才促使灾害救助水平有了跨越式提升，基本达到了与我国经济社会发展水平相适应的程度。与这种政策变迁相对应，灾害救助评估也需要进行重大创新。

在汶川地震和玉树地震两次重大自然灾害中，所实施的灾害救助政策是灾害救助水平实现跨越式提高的突出代表。评估这两次地震救助政策的绩效，若依然使用传统的救助总金额或救助总人数等指标，显然是不够的，需要从“以人为本”的政策目标出发，来评价救助效果。因此，本文进一步利用基于“生活质量”概念建立的理论框架和评估方法，对汶川地震和玉树地震这两次重大灾害的灾害救助政策进行实证分析和对比。

灾害救助的基本政策目标是满足灾民的基本生活需要。马斯洛认为人的需要分为生存、安全、社会交往、自我尊重和自我实现五个由低到高的需要层次（Maslow，1970）。由此，从满足灾民需要的角度看，随着灾害救助水平的提高，灾害救助政策的焦点必然从关注灾民的生存和安全向社会交往和自我尊重转移，相应的，评估灾害救助政策的重点也必然从客观的生活条件转向灾民的主观感受。因此，灾民主观感受评估必然成为灾害救助评估的重要内容。灾害救助的最终政策目的是迅速高效地实现灾区的恢复重建，所以灾害救助亦存在激励灾民积极投入恢复重建的目标。灾民投入灾区恢复重建的行为与他们对待恢复重建的态度有密切关系。灾民的态度则与他们对相关政策的感受有关。其中，对灾害救助政策的感受最为直接。因此，从实现灾害救助最终政策目标的角度而言，灾害救助评估必须重视对灾民的主观感受评估。灾害救助政策既是各级政府对灾民负有的一种不可推卸的责任，又是一种以灾民身份为领取资格的普惠性社会福利政策，所以灾民对于灾害救助政策最为直接、敏感和突出的感受是灾害救助的公平感。为了以灾民的公平感为基础建构灾害救助政策评估框架，本文先对公平感进行综述。

2008年汶川地震是新中国成立以来规模最大、造成损失最惨重的自然灾害之一，也是受到社会关注最为广泛和深入的一次巨灾。这双重因素促使中国政府出台了前所未有高标准的灾害救助政策，并进而推动了中国灾害救助政策跨越式的变迁。汶川地震灾害救助的标准有了很大提高，保证了灾区群众即便由于灾害造成无房可住、无生产资料和无收入来源也可以满足基本的生活需求，甚至达到较高的生活水平。但是，当救助标准提高后，灾区群众对灾害救助政策的要求也进一步提高，并不再集中反映在救助水平的高低方面，而开始关注政策内容和实施的其他方面。灾区群众对灾害救助政策的这种更高水平的要求将集中反映在灾区群众对灾害救助政策主观评价的变化上。灾区群众的这种主观评价实际上构成了一种对灾害救助政策的社会评估。在灾区群众对灾害救助政策的主观评价中，最为敏感的是公平与否。灾区群众的公平感会影响他们的一系列态度，如对自己生活状态的满意度和对各级政府的满意度等，进而会影响灾区群众的相关行为，如是否积极响应政府灾后各项政策、参加恢复重建工作等。因此，通过研究和分析灾区群众对灾害救助政策的公平感就成为一种评估灾害救助政策的创新视角。

2010年4月14日，青海省玉树县发生严重地震，最高震级达里氏7.1级。地震不仅造成了大量人员伤亡和财产损失，还造成大量灾区群众短期内陷入生活困境。由于距离汶川地震后不久，各级政府对玉树地震灾区的救灾工作吸取了大量汶川地震的相关经验，灾害救助政策也基本上沿袭了在汶川地震中的做法。虽然玉树地震是一场灾难，但由于玉树地震灾害救助政策与汶川地震灾害救助政策非常相似，所以对玉树地震灾害救助政策公平感的研究是继续和发展汶川地震灾害救助政策公平感研究的绝佳机会。本文的研究针对玉树地震灾害救助政策，从公平感测量的角度，研究灾害救助政策公平感，并进一步增进我们对公共政策公平感的理解。

汶川地震后，笔者参加了一项对灾区群众生活状态三年跟踪入户问卷调查。由于2008年问卷调查对象当时还主要居住在安置区，所以调查对象流失率很高，到2010年问卷调查时，有效样本共722份。汶川地震后，从中央到灾区各级地方，实施了大量恢复重建政策，其中包含了较多直接针对灾区群众的利益分配政策内容，如对倒塌住房重建的补贴等。为贯彻“三年重建两年完成”的政策要求，这些政策到2010年已经全面实施，甚至大部分已实施完毕。因此，在2010年追踪问卷调查中，也使用了前文设计的公共政策公平感量表测量灾区群众对恢复重建补偿政策的公平感。本文将使用这一样本对公共政策公平感量表进行验证性因素分析。

公共政策公平感的重要性不仅源于它是一种政策受众最普遍和直接的对政策的主观评价，更在于它会对政策受众的其他态度和行为产生重要影响，并成为预测政策受众其他态度和行为的重要变量。本文将利用前文对灾害救助政策公平感的测量结果，讨论灾害救助政策公平感对灾区群众相关态度和行为的影响。

自从汶川地震以后，中国灾害救助政策发生了跃迁式的变化，这种变化给如何评价政策效果带来了新挑战。本书期望在政策评估理论和方法上有所创新，以应对这些挑战。无论生活质量还是公平感，本书均从不同侧面提出了新的政策评估视角，一定程度上解决了由于灾害救助水平的较大提高所带来的新挑战。这两个框架具有较为广泛的政策应用性，还可应用于更多类型公共政策的评估，对于一般性公共政策评估亦是重要的创新。