本文主要阐述了中国重大事项社会稳定风险评估的背景与政策实践、相关概念、要素分析以及评估机制的分析。

“领导力”是当代政治学、组织行为学以及管理学等学科非常重要的一个概念和议题。在突发事件中，特别是重、特大突发事件中的危机情境下，由于其具有的不确定性、紧急性和破坏性等特征，11077882所以“领导力”的作用更加受到重视。究其原因，是因为在既定的时空约束和物质条件下，领导力能够发挥如杠杆般的作用，使有限的资源发挥最大的作用。因此，领导力作为一种柔性的力量，就成为应对巨灾的社会抗逆力中非常重要的组成部分。

灾害救助是现代国家政府不可推卸的责任。中国灾害救助的历史源远流长，自新中国成立以来，党和政府一直高度重视灾害救助工作，逐步形成了较为完善的灾害救助政策体系。但是由于多方面因素，我国灾害救助的水平一直较低，直至汶川地震、玉树地震等重大灾害发生，政策实践才促使灾害救助水平有了跨越式提升，基本达到了与我国经济社会发展水平相适应的程度。与这种政策变迁相对应，灾害救助评估也需要进行重大创新。

2003年“非典”事件后，中国全面加强了应急管理体系的建设。经过努力，确实在应急管理制度建设上取得了巨大的成就，在处置突发事件方面也获得良好的效果。但2008年的汶川地震还是显示了巨灾的特殊性，特别是在乡村地区，由于乡村自身的因素，更加放大了巨灾挑战的严重性。巨灾情境下，往往会突破既有制度框架的基本假设，带来压倒性的困难和挑战。当灾难超乎寻常时，也就需要人们显示出超乎寻常的勇气和毅力。当巨灾超越了制度设定的边界时，只能是制度中最活跃的因素——人发挥主观能动性，迎难而上。正是基于此，领导力具有不可替代的重要性。

在汶川地震和玉树地震两次重大自然灾害中，所实施的灾害救助政策是灾害救助水平实现跨越式提高的突出代表。评估这两次地震救助政策的绩效，若依然使用传统的救助总金额或救助总人数等指标，显然是不够的，需要从“以人为本”的政策目标出发，来评价救助效果。因此，本文进一步利用基于“生活质量”概念建立的理论框架和评估方法，对汶川地震和玉树地震这两次重大灾害的灾害救助政策进行实证分析和对比。

“领导力”是一个密切依赖于特定情境的实践过程。因此，抽象的“领导力”研究失之空泛。研究应对巨灾的乡村领导力也是如此，必须密切结合巨灾的具体时空情境，才有能够准确把握领导力的实质和精髓。基于此，本研究选择了汶川地震作为主要的研究对象，通过对汶川地震中乡村地区大量基层乡镇政府的最高领导者——党委书记——进行深入访谈，了解不同乡镇政府如何组织执行抗震救灾工作，特别是了解不同乡镇政府的最高领导者在地震发生后的所思和所为，进而深入理解和分析在中国广大的乡村地区当遭遇破坏力巨大且影响力持久的巨灾时，面临怎样的挑战和困难，以及应对这些挑战和困难可行的策略和方法。通过对实证资料的分析，作者更加深刻地认识到领导力对于乡村地区应对巨灾无可替代的重要作用。一些乡镇党委书记在巨灾发生的危难关头，展现出卓越的领导力，有效地帮助所在乡镇获得了超乎预期的适应能力，有效地将地震对乡镇的破坏力降低至最低。而少数乡镇，正是由于乡镇政府领导者缺乏应对巨灾的领导力，未能有效开展领导工作，造成在地震后的短暂时期内基层政府的功能近乎丧失，无法组织起干部群众开展抗震救灾工作，造成了不必要的损失。由于本研究以汶川地震为主要研究对象，所以有必要先对汶川地震及地震对乡村地区的冲击和影响加以介绍。

灾害救助的基本政策目标是满足灾民的基本生活需要。马斯洛认为人的需要分为生存、安全、社会交往、自我尊重和自我实现五个由低到高的需要层次（Maslow，1970）。由此，从满足灾民需要的角度看，随着灾害救助水平的提高，灾害救助政策的焦点必然从关注灾民的生存和安全向社会交往和自我尊重转移，相应的，评估灾害救助政策的重点也必然从客观的生活条件转向灾民的主观感受。因此，灾民主观感受评估必然成为灾害救助评估的重要内容。灾害救助的最终政策目的是迅速高效地实现灾区的恢复重建，所以灾害救助亦存在激励灾民积极投入恢复重建的目标。灾民投入灾区恢复重建的行为与他们对待恢复重建的态度有密切关系。灾民的态度则与他们对相关政策的感受有关。其中，对灾害救助政策的感受最为直接。因此，从实现灾害救助最终政策目标的角度而言，灾害救助评估必须重视对灾民的主观感受评估。灾害救助政策既是各级政府对灾民负有的一种不可推卸的责任，又是一种以灾民身份为领取资格的普惠性社会福利政策，所以灾民对于灾害救助政策最为直接、敏感和突出的感受是灾害救助的公平感。为了以灾民的公平感为基础建构灾害救助政策评估框架，本文先对公平感进行综述。

“领导力”本身是一个综合性的概念，是对一系列有机联系的实践过程的概括性总结。因此，领导力可以被进一步分解为多种能力要点、素质或者领导过程，如第二章所综述的许多研究对领导力的诠释都是如此。巨灾情境下乡村基层干部所需要的领导力也具有这种特征，可以分解为一系列不同的能力，对应解决巨灾特征和乡镇制度架构给应对灾害和救援工作带来的挑战。本书前文已经反复强调“领导力”是密切依赖于特定情境的实践过程，因此对巨灾情境下乡村基层领导力的剖析只能通过分析既往巨灾下乡村基层应对工作的方法才能获得。通过对汶川地震中绵阳市238个乡镇的党委书记（乡镇长）的深入访谈，笔者确实发现在汶川地震后特殊的环境和条件下，以乡镇党委书记为代表的乡村基层领导们大多能发挥自身主观能动性，个人的领导力在抗震救灾工作中发挥了关键性作用。这种巨灾中乡村基层领导力可以归结为四个维度：感知能力、动员能力、执行能力和决策能力。其中，感知能力是乡镇基层应对巨灾的首要能力。

汶川地震的一个突出特点是规模空前。极重灾区和重灾区面积超过10万平方公里，受灾人口近5000万，直接经济损失超过8000亿元人民币。不仅受灾的规模超乎想象，抗震救灾工作的规模更是令人窒息。地震后，因为大片极重灾区成为高地质危险地带及大面积房屋严重倒塌损坏所造成的受灾群众疏散转移和临时安置的规模超过1500万人次，使用各类帐篷估计超过200万顶，建设过渡安置板房达80多万套；整个救灾过程中解放军投入兵力近15万人，此外还有更大规模的武装警察部队和民兵预备役投入救援；地震后救治因灾伤病员37万人，超过10万人住院治疗，重伤人数超过15000人，其中跨省转运治疗伤员人数超过10000人；仅从地震发生到5月底，各级政府财政部门累计投入抗震救灾资金超过200亿元。以上随便列举几个数据就已经清晰表明抗震救灾规模之大，特别是这些都集中发生在短短几个月，甚至一个月时间内，可以说汶川地震的震级、烈度和伤亡人数虽然不是中国历史上最大的，但救灾规模绝对是空前的。这也难怪很多人把汶川地震抗震救灾工作的规模与一场战争相类比。汶川地震这一特点虽然非常突出，但并非独一无二，实际上绝大部分巨灾的应急救援工作的规模和紧迫性都与战争有类似之处，要求在非常短的时间内，动员大量的人力、物力和财力。因此，巨灾发生后，一个良好有效的动员机制是不可或缺的。在常规性突发事件下，乡村地区应对突发事件主要依赖于上级政府部门动员的人力、物力和财力。这是由中国目前应急体制和实际社会经济条件共同决定的。但是当巨灾发生后，由于基础设施被严重破坏等社会基础运行条件的中断，这种常规性突发事件下应急工作的假设前提就发生了巨大的变化，例如汶川地震后，由于交通和通信的毁坏和暂时中断，以及交通和通信修复后，上级政府对具体乡镇人、财和物输送的数量、种类和持续性等方面都无法确保。同时，在这样的一个应急体制下，乡村地区又缺乏充足完备的应急人力、应急物质及应急资金的准备和储备。这种情况下，为了更好地应对巨灾，乡村地区基层领导者就必须发挥个人的能力积极筹集和获取各类人、财和物资源。也就是说，由于乡村地区特殊的社会经济情况和应急制度的安排，缺乏一个有效的巨灾后动员机制。对此，就需要乡村基层领导用个人的动员能力替代制度化的动员机制。动员能力是乡村基层应对巨灾领导力的重要维度。

2008年汶川地震是新中国成立以来规模最大、造成损失最惨重的自然灾害之一，也是受到社会关注最为广泛和深入的一次巨灾。这双重因素促使中国政府出台了前所未有高标准的灾害救助政策，并进而推动了中国灾害救助政策跨越式的变迁。汶川地震灾害救助的标准有了很大提高，保证了灾区群众即便由于灾害造成无房可住、无生产资料和无收入来源也可以满足基本的生活需求，甚至达到较高的生活水平。但是，当救助标准提高后，灾区群众对灾害救助政策的要求也进一步提高，并不再集中反映在救助水平的高低方面，而开始关注政策内容和实施的其他方面。灾区群众对灾害救助政策的这种更高水平的要求将集中反映在灾区群众对灾害救助政策主观评价的变化上。灾区群众的这种主观评价实际上构成了一种对灾害救助政策的社会评估。在灾区群众对灾害救助政策的主观评价中，最为敏感的是公平与否。灾区群众的公平感会影响他们的一系列态度，如对自己生活状态的满意度和对各级政府的满意度等，进而会影响灾区群众的相关行为，如是否积极响应政府灾后各项政策、参加恢复重建工作等。因此，通过研究和分析灾区群众对灾害救助政策的公平感就成为一种评估灾害救助政策的创新视角。