就业与失业问题已经成为21世纪中国经济发展的最大挑战，这与我国的基本国情相关。我国经济增长方式从粗放型向集约型转变，在宏观经济从短缺转入相对过剩的条件下，制度创新和经济结构调整力度加大，形成失业的各种因素聚集而发，1996年以后进入第三次失业高峰（见表1），2002年城镇登记失业率稳升到了4.0%，国家统计局：《中华人民共和国2002年国民经济和社会发展统计公报》，《经济日报》2003年3月1日第4版。中国城镇登记失业率进入较高水平的时期。