本文基于村居调查和居民调查的数据，总结了上海市基层组织存在的主要问题和村居组织发育与治理绩效存在的主要问题；最后，对进一步加强基层社会组织建设提出了建议和措施。

自20世纪90年代后期“治理”（governance）理念被引入中国以来，有关社区治理的思考与研究渐次出现，并不同程度地体现在了各地的社区建设过程之中。就其本质而言，社区具有一定的独立性和自治性，自治是社区治理含义中的应有之义，同时也是社区建设的目标之一。协商共治是治理理念中着重强调的原则，在社区公共事务的处理过程中，这一原则尤为重要。社区治理还必然涉及政府与社区之间的功能边界划分与关系调整，这种划分与调整主要体现于社区服务和社区管理两大领域。社区服务与管理同时也是社区自治、共治的主要内容。此外，新建商品房小区愈益成为城市居民的重要生活空间，购买了商品房的居民（业主）的自治及维权运动在当今中国城市具有特殊的意义，值得重点关注。因而，本章将从社区自治与共治、社区服务与管理、业主自治三个方面介绍城市社区治理的背景与现状，分析其所面临的困境，展望社区治理的未来图景。

2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“严格控制特大城市人口规模”。2014年，上海市委、市政府明确将人口调控列为政府的重要工作，在确定人口调控总量目标的基础上，制定了“以业控人”“以房控人”“以证控人”“以服务控人”等一系列调控措施。2015年1月21日，杨雄市长在上海市政府工作报告中指出，坚持以合法稳定就业、合法稳定居住为基准，加强人口服务管理，严格落实以积分制为主体的居住证制度，采取调整产业结构、完善公共政策、拆除违法建筑、整治群租等综合措施，严格控制人口规模。如今，人口调控已一年有余，各项调控政策和措施实施后的效果如何？是否达到了预期设计的目标？在人口调控过程中出现了哪些潜在的问题和未预期的后果？如何形成人口调控的长效机制，进一步提升人口管理服务的实效？这些都是迫切需要加以关注和研究的问题。本研究在对上海市历年人口统计数据进行分析的基础上，通过文献研究，并结合实地访谈调研资料，具体考察目前上海市人口调控政策和措施在实施过程中面临的一些问题和可能导致的未预期后果，在此基础上进一步提出深化和改进人口调控的对策建议，供有关政府部门决策参考。

自2003年起，上海市开始规划以保障房为主的大型居住区（以下简称“大居”），“研究在郊区建设交通方便、配套良好、价格较低、面向中等收入阶层的大型住宅小区的可能性”。2009年，上海市政府集中规划了15个具有一定规模、多类型住宅混合的大居，其中包括6个以保障性住房为主的基地和9个以中低价普通商品房为主的郊区新城大居。2010年，上海市又推出了第二批23个大居的规划建设项目。这30多个大居在2010年时涉及的实际居住人口约为240万，到2020年预计居住人口规模将达480万。这些大居的共同特点是社区规模庞大，地处城市郊区；导入人口众多，居住性质不一；人员素质偏低，需求多元。如此体量巨大的大居，地域分布分散，管理力量薄弱，城市管理经验相对缺失，打破了原有的行政管理限度，给社区管理带来了压力。在大居建设和管理的过程中，出现了一系列亟待解决的突出问题，包括：生活配套设施建设滞后居民生活不便、征地农民和迁入居民无法解决就业、优质公共资源（如学校、医院等）无法有效配置落实、人户分离层层转租现象普遍、镇管社区模式运行困难、财政保障可持续机制缺乏、社会综合治理力量薄弱等。如果这些问题得不到有效解决，大居就有可能沦为低端人口聚集、公共环境差、公建配套少、就业率低、犯罪率高的区域。要解决这些问题仅仅依靠现有的政府行政资源是很难圆满实现的，现行的大居社会治理体制机制在一定程度上也制约了大居功能的发挥，需要进行调整改善。大居的有效治理不仅需要依靠政府行政力量，同时也需要积极发挥市场和社会的活力，在法律框架下，运用市场契约等手段以及社会组织的力量，促进政府、市场、社会的良性互动与配合，使其在各自的优势领域各司其职，以此来进一步完善上海大居治理的体制机制。

2014年元旦，上海浦东新区D小区因为新老物业交接发生大规模冲突，导致2人死亡、6人受伤的恶性事件，引起了社会的高度关注。

2016年12月27日，《上海市居民委员会工作条例（草案）》（以下简称条例草案）提交上海市第十四届人大常委会第三十四次会议一审。2017年2月22日，上海市第十四届人大常委会第三十五次会议对条例草案修改稿进行了二审。如何在立法上理顺居委会和业委会之间的关系，成为人大常委会委员们关注的焦点之一。条例草案在居委会和业委会关系上有如下一些条款：（1）居委会加强对业委会的日常指导；（2）业委会配合居委会依法履行自治管理职能，接受其指导和监督；（3）居委会协同业委会督促物业服务企业履行物业管理职责；（4）鼓励和推进符合条件的居委会成员经合法程序担任业委会成员；（5）因客观原因未能选举产生业委会的，居委会应当在街道办事处或者乡镇人民政府的指导和监督下，组织业主讨论决策住宅小区公共管理事务，或者经业主大会授权，由居委会代行业委会的相关职责。针对这些草案条款，一些委员和代表提出了意见和建议。其中，关于“居委会协同业委会督促物业服务企业履行物业管理职责”这一条款，市人大法制委与市人大内司委、市法制办、市住建委和市民政局共同研究认为，物业服务属于市场行为，物业服务合同的当事人主体是物业服务企业和业委会，草案中的“协同”一词，有将居委会作为合同一方主体之嫌，与居委会性质定位不符，建议该条款修改为“居民委员会应当指导业主委员会督促物业服务企业履行物业服务合同”。另外，关于“因客观原因未能选举产生业主委员会的，居民委员会应当在街道办事处或者乡镇人民政府的指导和监督下，组织业主讨论决策住宅小区公共管理事务，经业主大会委托也可以暂时代行业主委员会的相关职责”这一条款，一些代表和委员认为此种做法因涉及较为复杂的法律关系，目前是否已具备列入本条例的条件，仍需要慎重研究。对于上述有关居委会和业委会关系的条款，市人大常委会内部以及社会各方面在认识上还存在分歧。观点不一致的一个重要原因在于，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《物业管理条例》等法律、行政法规的规定，居委会和业委会在法律属性、权力来源以及工作职能等方面均不同，两者适用不同的法律关系。条例草案中的一些条款在具体实践中也缺乏探索。因此，要在法律层面对居委会和业委会的关系做出合适的界定，需要在实践层面对居委会和业委会之间的实际关系和具体互动有所了解，并对目前两者关系和互动中存在的问题进行分析，这是制定法律的现实依据和基础。为了全面把握上海市居委会和业委会之间关系的现状，本报告使用上海大学社会学院数据科学与大都市研究中心在2014年12月25日完成的“上海都市社区调查”（SUNS）的数据进行分析。本调查采用“三个层次，整体设计”的模式，通过大规模随机抽样的方式，从上海5648个村居中抽取了10%的村居（570个村居样本），具有良好的代表性。调查重点关注了基层社区治理中的多元治理主体以及治理绩效，分为5个重要模块，分别是社区模块（村/居委会模块）、业委会模块、物业模块、社会组织模块和社工模块。在社区模块和业委会模块中，包含了居委会与业委会关系的相关内容，为我们准确掌握两者之间的互动状况提供了第一手数据。