医疗卫生服务范围及其内容比较复杂，目前我国把医疗卫生服务大体上分为三种：一是公共卫生服务，主要包括社区卫生、防疫、妇幼保健及健康教育等，这类服务属于典型的公共物品，主要由卫生防疫、疾病控制中心、社区卫生服务中心来提供，爱国卫生委员会监督。二是基本医疗服务，基本医疗是一个相对概念，具有复杂性和阶段性、地域性和阶级性，是国家根据社会经济发展水平，结合具体情况，通过立法筹集资金，建立相应的医疗制度，向居民提供一定水平的、负担得起的医疗服务的保障，基本医疗服务是一种准公共物品，具有一定程度的竞争性。三是非基本医疗服务和特需服务，是指基本医疗服务之外的一些费用较高的疾病治疗或医疗服务项目，这类医疗服务应看作私人物品，按照市场规则来决定的供求状况。公共卫生服务和基本医疗服务是基于广泛、公平原则针对所有人群的服务，具有巨大外部性。主要由政府来投入，卫生领域的社会政策所针对的也是这两个部分；非基本医疗服务和特需服务是针对特殊人群和较高收入的群体，政府对这一部分不投入。本文所要讨论的主要是作为医疗卫生服务主体的公共卫生服务和基本医疗服务。

老年养老护理保障包括老年养老护理保险和老年养老护理服务两大系统。而既有的体系最大问题是不仅割裂了养老和护理、医疗护理和非医疗护理；而且割裂了保险保障和服务，更是造成养老护理服务资源短缺和碎片化。根据发达国家社区照顾、长期护理服务和保险发展经验，“十三五”期间上海要进行老年人长期护理保险制度前期系统研究，养老服务要定位于老年人长期护理保险制度的建立，以助推养老服务资源整合利用的效率提升，并推动养老事业和产业发展。老年人长期照护保险筹资来源主要来自民政财政加福彩金、医保筹资投入、公积金拓展使用、残疾金和计生补贴的针对性使用，以及个人缴费。遵循“钱随老人流”的原则，结合老年人统一需求评估，制度将以统一规范的标准制定支付水平。以老年人长期护理保险制度建立助推护理服务人才体系，构建养老护理服务人员体系，具体包括培养培训的人员体系、挖掘潜力的人员体系和前瞻服务人员体系（人工+机器人）。

医养结合是医疗服务和民政养老的双向结合，是医、护、康、健、保、养六个方面的完整系统性结合。上海的模式努力从设施布局、服务流程、队伍建设、财政补贴上实现医养结合。其实践经验包括制度保障、丰富内涵、层次健全、社区组织、智慧化路径。发展趋势将补上护理和康复等缺口；高龄老人居家上门护理保障和在老年人统一需求评估基础上建立长期护理保险制度；以综合老年服务中心和养老服务包充实社区居家医养。今后需要完善老年人统一需求评估，建立覆盖医养结合全过程、涵盖所有医养结合机构组织的评估体系，以健康为中心将健康融入一切政策来完善上海医养结合的模式。

上海于2017年建立长期护理保险制度，并在3个区试点，制度覆盖60岁以上上海户籍全体医保人员。上海以老年人统一需求评估体系为依据，为评估等级2～6级者提供服务。试点区调研中发现，目前的长期护理保险制度存在问题：评估等级的划分过细，复评率高；42项服务项目设置不尽合理，总体服务项目内容有限，但同时存在内容重叠等问题；居家服务没有得到政策支持；护理人员短缺，护理服务定价、支付存在问题；长护险信息系统设计和过程监管不尽合理，而且造成养老院照护压力和经济成本加大；社会保险和社会救助体系衔接不佳。在试点全面推行时，上海要进一步明确长护险保障责任和可能的范围；进一步完善老年人统一需求评估内容，发挥评估的综合效应；进一步完善长护险服务项目，推进社区居家长护险服务的开展；进一步加强养老护理服务人员培养，突破服务瓶颈；持续改善优化长护险信息系统。让上海的长期护理保险制度运行更为顺畅，惠及众多百姓。

上海有500万外来人口，他们中近一半参加了涵盖养老、医疗和意外的综合保险，上海许多区县已经把外来人口的公共卫生服务纳为重要工作，也取得了一定成效，但是外来人员对公共卫生常识和疾病的认知态度方面还有差距，由于现有综合保险只保大病住院、只覆盖在相对正规企业工作的人群，外来人员总体缺乏基本的医疗保障。上海市政府已出台了一系列政策措施保证民工子女的教育问题，但目前的开展面还较窄，涵盖的内容也比较少，主要就集中在关闭不合格的办学单位和对民工子弟学校的少量经费补贴层次上，在更深层次的政策制订和办学场所的考核以及孩子上学手续的办理上都没有什么实质性的进展。今后应倡导建立人人享有基本公共服务的原则，将普遍性与最低保障性原则结合实施，更好地为外来人员提供必要的公共服务。

现实的卫生投入中存在“钱随医院流”的困境，政府财政注重对硬件投入的方式，反而在加剧医院日常运营问题；社会医疗保险尝试着以“钱随病人流”的方法试图解决这一困境，但最终还是以“钱随大病流”的方法进一步陷入“钱随大医院流”的陷阱，造成一方面大小医院差距越来越大，另一方面，病人越来越集中于大型医院，从而进一步推动政府投入于大型医院。当政府的财政卫生投入以及医疗保险为主体的社会卫生投入在增长的同时，个人的医疗负担没有相应减轻。看病贵和看病难与医务人员工作负荷沉重同时存在。卫生投入的总体社会效益不佳。我们应重新回归医疗服务和医疗保险的本源——以人群健康为本来思考投入问题，从人口实际需求结构来布局卫生投入，解决上海目前医疗资源城乡配置失衡，治疗与老年护理、康复资源结构失衡，政府办医和社会办医发展失衡等问题，发展老年护理服务业；积极推进社会化办医，以推动多元化、多层次医疗服务态势的建立；从全体人口健康为核心的社会整体角度考虑卫生资源配置效率。