我们从国家与民间商会的利益关系治理开始讨论民间商会的治理结构。在讨论中国的社会团体与国家之间的关系时，几乎所有的研究都注意到国家对社会团体实行严格控制这一事实，即不仅社会团体的结构和制度必须根据国家的要求来构建，而且它们的活动更是只能在国家的严格控制下来开展。国家的这种控制通过“双重管理体制”来实施。所谓“双重管理体制”，是指由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会团体的监督管理职能。就是说，各级民政系统是社会团体的登记管理机关，其相应的职能通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确。与此同时，由与社会团体业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位，作为社会团体的业务主管单位行使监督管理职能。这样，在每一个行政层级上，都有两个分别对社会团体负责的监督管理部门，一个是统一的登记管理机关，另一个是分散的业务主管单位。在这种体制下，社会团体的登记注册被设置了双重门槛。在跨越合法登记注册的门槛之前，所有的社会团体要得到合法登记都须跨越业务主管单位的审批门槛。这样，双重管理体制通过双重负责、双重把关的审批制度为所有的社会团体获得合法身份设置了障碍。国家之所以设置这样一种管理体制，其主要意图是规避社会团体的存在和发展可能带来的政治风险。由于这种体制下获得合法身份的门槛太高，越来越多的社会团体转而采取工商注册的形式，或者在其他党政部门的支持下取得各种变相的合法形式，或者甘冒不登记注册的风险。因此目前没有在双重管理体制下登记注册而开展活动的各类社会团体的数量，大大超过合法登记的社会团体。大量涌现的社会团体纷纷绕开现行法规的做法，使得现行法规的有效性大打折扣，不仅对于各种形式的社会团体起不到应有的约束和监管作用，而且降低了法律应有的尊严并激励了公民不守法的群体行为。同时，在法律给定的合法性得不到保障的情况下，各种形式的社会合法性便大行其道，部门挂靠、媒体报道、领导出席、名人挂帅等，都成为一些组织获得合法性支持的重要渠道。因此，社会团体研究者通常认为，在双重管理体制基础上形成的现行法律政策环境，在总体上不利于社会团体的发展。过度强调登记注册的审批把关，在限制社会团体合法化的同时，忽视了培育发展和监督管理，使得一方面大量的社会团体被拒在合法登记的门槛之外，另一方面社会团体一旦获准登记成为合法则万事大吉，既缺乏必要的政策支持和引导，对其行为的制约和监管也极为有限。