早在农民负担很重、干群关系紧张、“三农”问题严峻的20世纪90年代，笔者在全国农村调研，即发现同样的国家政策、法律和制度在不同地区农村实践的过程中，发挥的作用与结果有很大差异。如农民上访最多、干群关系最紧张、群体性事件不断的地区，却大多不是农民负担最高最重的地区。道理其实很简单，因为农民上访越多，闹得越凶，群体事件频发，就越会引起中央对农民负担的关注，地方政府就越是不敢加重农民负担。而那些农民不愿上访也组织不起群体性事件的农村地区，农民负担问题没有引起中央的重视，地方政府加重农民负担的风险比较小，地方政府就不断地加重农民负担，以致农民不堪重负。