当前我国正处于城乡一体化进程中，乡村社会发生着剧烈变迁，社会矛盾与冲突日益增加。农村公共品供给严重缺失，基层政府面临严峻的信任危机。在此背景下，对基层治理能力进行研究具有重要的现实意义，本研究应当前乡村社会建设和城乡一体化之需，旨在为建设和谐乡村社会秩序、提升基层社会管理效能探索有效路径，为创新乡村社会治理方式、加强乡镇服务和建设和谐乡村社会之能力提供政策制定的依据。

与乡村社会私人领域的巨大变化和发展相伴随的另外一幅图景是其公共治理领域的破败与失序：农田水利等设施荒废、农民集体合作难以达成；村庄公共环境恶化；日常公共治理缺失，乡村社会公共文化生活贫乏。从基层公共治理的角度而言，公共领域的破败与失序实质上反映了基层公共治理的无力与失效，是基层政权组织“弱治理”的体现。

基层治理是一个复杂的系统，我们从不同角度会看到不同的景象。与基层治理中的“弱治理”图景不同，“中心工作”将使我们感受到基层政府的“强治理”。这是因为“中心工作”的运行机制能够集中一切资源，实现“集中精力办大事”。但可能正是因为所有的基层组织都去办“大事”，而忽视了基层民众的“小事”，才有了我们前面所看到的“弱治理”景象。虽然作为最基层的县乡村组织所能调动的资源是有限的，但是如何配置这些资源，以及如何设置自身的治理目标具有很强的自主性，这取决于基层政权组织将谁的事视为大事，将谁的事视为小事。

县乡领导干部，特别是作为地方政府一把手的县委书记，在县域政治、经济发展和社会治理中扮演着重要的角色。如果我们将地方政府的研究纳入到治理理论的分析视野中，可以发现，治理的视野包括能动者视角所论及的县乡领导干部，而且关注了其他的地方治理主体，比如家族、商人、灰色势力（混混）、上访户、钉子户等。如果能对影响县域经济发展和社会治理的诸多主体都加以关注，那么关于县域政治和治理的研究可能会变得更为全面、客观和丰满。正如杨雪冬在论述地方政府研究的治理视角时认为，“治理”这样一个多主体和多层次的分析视角具有很强的“包容性和综合性”，很适合分析地方政府的实际运行。

在当前基层政府财政资源匮乏、基层组织溃散、基础性权力薄弱的现实下，无论是压力型体制、运动型治理还是行政包干制，在应对基层政府的中心工作和复杂社会问题时，都体现了明显的政府有效性，更体现了基层政府的治理能力。从某种程度上说，基层治理机制可以说是基层政府应对自身治理资源不足的一种“地方治理创新”，以此实现基层政府的有效治理，即政府的有效性。

治理资源是发挥基层治理能力的基础和首要条件，为了便于进行更为具体和细致的讨论，我们将治理资源划分为有形资源和无形资源。具体而言，有形资源主要包括基于财税收入的财力，以及组织结构及其人力资源；无形资源则主要包括治理主体的权威、责任、公信力，以及治理区域的社会资本，或者说乡土资源。

对于现代公共治理组织而言，公信力、信任等对其治理能力非常重要。如果民众与政府的关系紧张、社会仇官情绪严重，那么政府将难以获得民众的支持与合作，也就很难有良好的治理效果。如税费改革后的农村基层政权组织，基层政府公信力不仅未因职能转型获得提升，反而持续流失。在公信力缺失的现实下，基层政府也丧失了重新获取民众理解和信任的能力以及与此相关的沟通能力，因而难以通过自身的言行重塑公信力，这正是当前基层政府建设的主要困境所在。

要控制和避免基层治理机制运行的风险和危机，以避免基层治理的失败。因为几乎所有的治理机制都只是自上而下的贯彻和执行上级组织的政治和行政意图，而缺少自下而上的信息反馈和民众的利益表达。如果要使基层治理更有效地满足基层社会的治理需求，就应该引入自下而上的民主政治机制。当然，这里所说的民主政治机制并不是西方以选举为核心的民主政治（这种民主制度主要是解决权力来源问题），而是一种公开、有效的政治参与和政治表达的机制，以便使社会民众的利益诉求和主张有效地进入政治系统，最终使各项政策与社会需求相吻合。虽然本研究非常强调对基层政府的组织结构体系、治理责任、公信力和治理主体结构关系的重塑，但无论是组织结构体系、治理责任、公信力，还是治理主体间的结构关系都与基层政府组织的治理机制和权力性质相关。所以，本研究将基层治理能力建设的重点放在权力性质及相关机制建设的方向和路径上。

本文关注的是乡镇政权的运作逻辑。首先，本文通过简约主义和策略主义，论述了乡镇政权运作的逻辑。其次，本文围绕桔镇生存状况，呈现出乡汲取资源的具体方式与策略，进而揭示乡镇政权的生存与运作逻辑。再次，本文论述了策略主义运作的内在机制。最后，本文阐述了20世纪以来的国家政权建设的“官僚化”道路，并关注到国家的“制度化能力”建设。